西夏是党项羌建立的国家，创建者为拓跋部的李元昊。党项早在隋代开始“归化”中原王朝，李元昊的先祖在唐代被封为夏州定难军节度使，赐姓李。元昊之父德明也曾被宋朝封为西平王。李元昊于公元1038年称帝，国号大夏，因其在辽、宋西面，故史称西夏。西夏以兴庆府(今银川市)为都城，统辖包括今宁夏、陕西、甘肃、青海和内蒙的一部分地区。元昊自称“兀卒”，也就是“青天子”，意与宋朝“黄天子”并列。在西夏建国前后的十多年中，李元昊在原夏州政权的基础上，建立了一套模仿唐宋官制的官僚系统。据《宋史·夏国传上》记：

　　其官分文武班，曰中书，曰枢密，曰三司，曰御史台，曰开封府，曰翊卫司，曰官计司，曰受纳司，曰农田司，曰群牧司，曰飞龙院，曰磨勘司，曰文思院，曰蕃学，曰汉学。

　　中书主管行政，其属有侍郎、散骑常侍、谏议大夫、舍人、司谏等官。枢密与中书对持文武二柄，主管国家兵防边备，其属有枢密、同知、副使、佥书、承制等官。三司主管国家财政贡赋，其属有正使、副使、盐铁使、度支使等官。御史台主管司法监察，其属有御史大夫、御史中丞、殿中御史、监察御史等官。开封府是因袭宋朝管理国都事务的衙门名称，此处是指管理西夏都城兴庆府衙门，其属有六曹、左右军巡使、判官、左右厢公事干当等官。翊卫司主管宿卫军，其属有马步都指挥、副都指挥及诸卫上将军、大将军。官计司主管官吏的调动增补。磨勘司主管官员的铨选考绩。受纳司主管仓庾贮积给受。农田司主管农田水利和平易物价，其属有司农卿、少卿、丞、主簿等官。群牧司主管畜牧业，其属有制置使、副使、都监等。飞龙院主管御用马匹，同时兼领“防护宫城，警捕盗贼”之事。文思院主管供应皇室衣饰服用。蕃学、汉学负责教习蕃、汉官僚子弟。

　　北宋仁宗宝元二年(公元1039年)，元昊又增设尚书令一职，总理西夏国一切庶务。尚书令是名副其实的宰相，改变了西夏早期官制中百官无首的状况。同时又改宋朝二十四司为十六司，即经略司、正统司、统军司、殿前司、皇城司、三司、内宿司、巡检司、陈告司、磨勘司、审刑司、农田司、閤门司、群牧司、受纳司、承旨司。毅宗时期，西夏官制进一步调整。中书机构设各部尚书、侍郎，又增设南北宣徽使及中书、学士等官。这些变化使西夏官制与中原王朝官制更为接近。

　　西夏除模仿中原王朝官制外，还保留了原有“蕃官”体系，如宁令(大王)、谟宁令(诸王)、祖儒(大首领)、吕则(首领)、枢铭(副首领)等官称。蕃官的设置，目的在于保证党项贵族在中央政权中的主导地位。据《西夏书事》记载，蕃官还有昂聂、昂星、谟个、阿尼、芭良、鼎利、春约、映吴、广乐、丁弩等称谓，由于西夏文献散失过多，今天已很难详其全貌。此外，由于宋朝与西夏的交往，有关宋代文献中还保留不少蕃官的名号，如叶令吴聿、领卢、丁拿、旺精、令能等。这些称谓大多为使节名号，反映出蕃官体系在西夏与宋的交往中有重要的职能。

　　西夏后期官制更趋复杂，且有上、次、中、下、末五品司之分。上等司主要是对持文武二柄的中书、枢密。次等司主要是主管监察、宗教及负责宫廷、京城事务的机构。中等司主要是管理经济的部门和行政事务机构。下等司主要是管理边区的机构。末等司主要是管理手工制造业的机构。此外还有不入品司。

　　西夏重视佛教，佛教中的高级职衔有帝师、国师、法师、禅师等。帝师地位仅次于皇太子，国师地位也在中书、枢密之上。管理佛教事务的机构称功德司。有僧众功德司、出家功德司和护法功德司。三个功德司与御史台并列次等司，可见佛教在中央政权中的地位。

　　西夏地方行政分州、县两级，州设刺史，县设县令。除州县之外，也有府、郡设置。郡设于边防要地，多以诸王镇守，如蕃和郡(肃州)、镇夷郡(甘州)、五原郡、灵武郡。府有兴庆府、西平府，号称东、西京，设官仿自宋朝，在甘州同时设有宣化府，负责处理对回鹘、吐蕃等族的宣抚事宜。府州郡县也依据职事繁简及地理位置重要与否分为上、次、中、下、末五等。

　　在地方行政上，西夏仍保留较强的军事管理特色，地方官多由部落首领充任，并担任军事职务，军权与行政权常常混一。西夏地方军有两厢十二监军司的设置，即把全部地域划分为左右两厢，每厢统六个监军司，十二个监军司分驻于重要州府，从而把全境分为十二军区。十二监军司共有兵员50余万。每一监军司设都统军、副统军、监军使各一员，例由党项贵族担任。下设指挥使、教练使、左右侍禁官等若干，由党项和汉人混合担任。监军司长官实际上成为地方一个区域内的军政总管。西夏这种军事管理特色是当时西夏与左右强国为邻的形势决定的。