秦朝(公元前221年—前206年)统一后，为了巩固对全国的统治，确立了以皇帝为核心的官僚制度。秦王嬴政在灭六国后说：“天下大定，今名号不更，无以称成功，传后世”(《史记·秦始皇本纪》)。于是兼采传说中三皇、五帝的尊号，宣布自己为这个国家第一个皇帝，称始皇帝。从此，皇帝一词就成为2000多年来封建君主的专用语。皇帝拥有至高无上的权威，文武百官都要对皇帝负责。考察秦朝和以后历朝的官制，都离不开这个基本点。

　　图2秦始皇像

　　(1)中央官

　　秦朝中央官的基本构成是三公列卿。

　　三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政长官。《汉书·百官公卿表》说：“掌丞天子，助理万机。”也就是说丞相的职责是按照皇帝的旨意，协助管理国家的政务。秦朝丞相或设一人，或设左、右各一人。宦官也可以任丞相，称中丞相。丞相的属官有侍中，负责殿中奏事，为首者称仆射〔ye叶〕；舍人，协助丞相处理公私事务。太尉是最高军事长官，主管武官的任免黜[chu触]陟[zhi至]。不过秦代何人曾任太尉一职，已难考究，有的学者认为或设其位而虚其职。御史大夫为丞相之副，一方面供内庭差遣，另一方面又握有监察百官之权。下设丞和中丞。丞是大夫的助理，中丞在殿中兰台主管图书秘籍，因御史大夫参与议政，其监察百官之责往往落在中丞身上，故又有“御史亚长”、“贰大夫”之称(《历代职官表》引《御史中丞厅壁记》)。中丞之下又有侍御史，除负责记事、起草诏令、管理符玺外，也有纠察百官之责。三公分权，彼此制约。

　　列卿是三公之外高级官吏的统称。主要有：奉常，掌管宗庙礼仪。有丞一人。属官太乐、太祝、太宰、太医、太史、太卜，皆有令、丞，分管乐舞、祭祀、馔具、巫医、观测天文、卜筮等事。又有专司议论的博士，设员多达70人，为首者称仆射。

　　秦代博士是中央官中极具特色的一种官员。博士，原是春秋以来对学者的一种称谓，多为儒家学者。到战国末，博士才成为一些诸侯国的官名。秦统一后，博士虽为朝廷之官，却无固定职掌。《史记·秦始皇本纪》说：“博士虽七十人，特备员弗用。”博士任务有两项。一是管理图书典籍。秦始皇下焚书令时，允许“博士官所职”图书、诸子百家之典籍不烧，说明博士有管理图书典籍的职责。二是备顾问。博士虽隶属奉常，但可以在皇帝面前与丞相一起议论朝政，他们博学多闻，引经据典，供皇帝咨询。至于他们的意见是否被采纳，则取决于皇帝。

　　郎中令，掌管宫殿门户。有丞一人。属官有大夫、郎、谒者。大夫分谏大夫、太中大夫、中大夫。郎分中郎、郎中。大夫负责谏议，备皇帝顾问。郎负责护卫、侍从。谒者负责内外传达。

　　廷尉，主管刑狱。属官有廷尉正、廷尉监。治粟内史，主管财政经济。有丞二人。属官有太仓令、丞等，分掌仓储和物价。

　　典客，主管归附各部族事务。有丞一人。属官行人，充任朝廷临时派出的使臣。

　　宗正，管理皇族事务。有丞一人。

　　卫尉，掌管宫门卫屯兵。属官有公车司马令、丞，卫士令、丞，分管司马门(秦宫城的外门)和卫士。

　　太仆，掌管皇宫车马和国家马政。有丞二人。属官大厩、未央、家马三令。

　　典属国，管理内附各部族入朝侍子。下设典客丞、九译令。

　　主爵中尉，主管列侯封爵。

　　少府，掌管山海池泽之税，以供皇室享用。在列卿中，少府从属官最庞杂。有御府令、丞，掌管供应御服。尚书令、丞及尚书，主管收发文书。符玺令、丞，掌管符玺信物。大官令、丞，掌管皇帝膳食。太医令、丞，管理医药。都水长、丞，负责御苑陂池灌溉。乐府令、丞，主管音律乐章。宦者令、丞，主管宦官。中书谒者令、丞，掌管内廷事务。主巷令，掌管宫人。又有六尚之称，除尚书外，还有尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席，分管皇帝日常生活之事。

　　将作少府，主管宫室修建。有两丞及左、右中候，属官左、右、中、前、后五校令丞，分管徒隶(服役的犯人)。

　　除上述列卿外，还有宫官。宫官是皇后(指皇帝的正妻)、皇太子(指皇帝的继承人)属下的官吏。皇后宫有卿，称将行。又有詹事、皇后尉、皇后少府、皇后少仆。太子宫称家，有詹事、丞、太子家令、太子率更令、卫率、中庶子、太子舍人、太子门大夫、少庶子、洗马、太子仆等。詹事，有省视之意，是宫官之长。率更令，负责报告晨昏时辰。卫率，掌管太子家门卫。洗马、庶子等都是太子的侍从。

　　秦朝除太尉外，高级武官还有护军都尉。护军都尉主管军政，统领外地诸将。将军，位上卿，其副职称裨〔pi皮〕将。秦统一后，将军一职由原来的战时任命改为驻守于边地的常设武官。下有长史。中下级武官有校、军候、司马、百将、屯长、骑长等。

　　(2)地方官

　　秦朝地方分郡、县两级。除京师外，最初置36郡，以后又陆续增加到40余郡。京师咸阳所在的关中地区被视为特别行政区，设内史，地位高于列郡，相当于列卿。

　　郡之组织有守、尉、监(监郡御史)，与中央三公设置相呼应。郡守为一郡之长，举凡郡内民政、赋税、司法等事务，均由郡守负责。下设郡丞为佐助，边郡则另设长史管兵马。郡尉低于郡守，任务是协助郡守管理甲卒，维持地方治安。关塞地区设关都尉。郡监不是郡守的副贰，而直属中央的御史大夫，是中央派往地方的监察官，对郡守、郡尉有监督作用。

　　郡下组织是县，少数民族地区则设道。县按大小设令或长，县民万户以上置令，万户以下置长，均由朝廷任命。令、长主持一县的行政，下设丞、尉二职。丞是令、长的佐助官。尉掌一县之甲兵，负责治安。

　　县以下有乡，乡设三老、有秩、啬夫、游徼[jiao叫]。三老负责教化。有秩设于大乡，啬夫设于小乡，负责赋税和诉讼。游徼负责治安。乡下有里，是最基层的行政单位。里设里典，后代称里正、里魁。此外还有司治安、禁盗贼的专门机构，叫作亭，亭有亭长。两亭相距大约10里。

　　秦朝地方郡、县、乡、里、亭之设，说明中央权力已系统地分布在国家每一个角落。

　　(3)爵秩

　　秦朝设官有职、爵、秩的区别。职是官员的实际职务。职务高低以印绶为标志。印绶分别为金印紫绶、银印青绶、铜印墨绶、铜印黄绶。绶是印纽的丝带。丞相就是金印紫绶，御史大夫银印青绶，县丞铜印黄绶。前面(1)、(2)所列，都是官职。爵主要用于奖励有功者，仍用战国时候的二十级军功爵。受爵者无封土，仅侯爵保留享有封地内征收租税的特权，称食邑。秩表示官员等级高低，以俸禄多少为标准，计算单位是石〔shi时〕。除丞相外，最高为二千石，次为千石，再次为八百石，又次为六百石。以下递减为五百石、四百石、三百石、二百石、一百石。百石之下为斗食。

　　职与秩、爵有一定联系，即有功于国家，或为皇帝亲信，可授予高级别的职、秩、爵。但三者之间不能划等号。如受爵的不一定是官，一至四等就是军士爵。高官也不一定封爵，如李斯，先后担任廷尉和丞相，却没有爵位。又如各县令(长)，从职上讲相同，均为铜印墨绶，但从秩上讲有千石、八百石、六百石三种，又不尽相同。