西汉建都长安，到汉武帝时期，由于京都人口不断增加，官僚机构迅速膨胀，又要用兵匈奴和经营西域，中央政府的粮食支出非常浩繁，压力很大。为了解决这个问题，西汉政府一方面在关中大修水利，以便发展当地农业，就近取粮。另一方面是改善水运条件，以便从当时主要产粮区的东部地方，调运更多的粮食进京。
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