圣人治民，人民感受不到他的存在:其次的统治者，人民亲近他、赞誉他；再次的统治者，人民畏惧他:更次的统治者，人民轻蔑他。统治者的威信不足，人民才不相信他。圣人施道，悠闲自在，少发号施令。事情办成功了，老百姓会认为："我们本来就是这样的"。

在本章里，老子主要论述统治者治理国家的问题，他主张无为而治，无为的真正内涵是无不为，只有达到了这一境界，才能实现国泰民安。那么统治者怎样才能达到无为而治的最高境界呢？
老子说大道无言而长存，大道无为而长能，真正的治国之道是无为而无不为。人们也常说“强扭的瓜不甜”，这是有道理的，因为人之所以“强扭”，是因为还没等到瓜熟蒂落，而没长熟白勺瓜又怎会甜呢？这是因为人们没有顺应自然规律，而是凭着自己的感觉主观臆断，这样必然会自食其果。这里的自然规律也可称为“道”。在现实生活中，一旦人们违背“大道”就必然会受到惩罚，为了不受大道的惩罚，毫无疑问，人们就必须合乎大道的规律，一旦人们的行为与大道吻合，就会自由自在、事半功倍。退一步讲，统治者要想不受大道的惩罚，就必须顺应大道，做到无为而治。
老子在本章里将统治者分为四个等级，他们分别是：太上、其次、其次、其次、、为了便于理解，我们不妨将以上四个等级看作：太上、其次、再其次、最次。即最高级的是无为而治的合道之王；其次是立圣言、重信诺以召引天下之士的王道之王；再次是以强力征服天下并以威严震慑人民的霸道之王；最次的则是群起而侮之的末路之王。
“太上”有两个意思：一是最高明的统治者；二是遥远的上古时代。这里指的是最高明的统治者。老子对“太上”的肯定，说明老子对像道那样的“看不见的手”的统治非常推崇，标示着老子对有为政治的反对。在老子看来，最高明的统治者应当实行无为之治，治理国家和人民时采取一种自然而然、不横加干预的政策，这种政策的特点是尽量减少自己对国家和人民施加强有力的影响，不增加人民的经济负担，不对外进行大规模的战争，因而民众感觉不到他的存在。最高明的统治者采用的是顺应自然规律的方法，不对人民生活进行干涉，所以人民生活得自在安乐，没有怨尤的对象，也就感觉不到统治者的存在了。
“其次，亲而誉之。”这是稍逊一等的统治者，这种统治者的特点是给人民施以恩惠，人民亲近他赞誉他，他施惠于民，但不高高在上，不让人民感觉到他的特殊性，他可亲可敬，和人民相处融洽。
“其次，畏之。”这种统治者声色俱厉，经常摆出盛气凌人。不可一世的神态，并用强制手段来确保国家机器的运转，统治者和百姓的关系视同水火。统治者制定出苛刻的规章制度，这些规章制度的制定则直接威胁到了人民的生命安全，老百姓对其心怀畏惧，常常处在暗无天日的悲惨境地，在忍气吞声中不断积累仇恨。
“其次，侮之。”这是最下等的统治者，这种统治者专横跋扈，不把老百姓的生死放在眼里，甚至不把他们当作自己的子民，而是把他们当作奴隶来对待，对他们进行奴役、辱骂。老百姓对这种非人的待遇忍气吞声，等到忍无可忍的时候，他们也会被逼上梁山，揭竿而起，反抗暴政。
因此，老子推崇的是实行无为之治的统治者，因为他们不会轻易向人民发号施令，他们慎言谨行，决不破坏老百姓的生活规律，老百姓遵循大道，统治者不必劳神苦思，国家就得到了治理，百姓也过上安宁的生活。生活富足安定，百姓就感觉不到统治者的存在，觉得这一切都是自然而然的。百姓有了这种感觉，自然心中没有感激之情，没有感激之情也就无所谓仇恨，没有仇恨，国家自然太平。这样的场景，正是老子对“百姓皆为我自然”的最好描绘，这也就达到了老子所谓的道的境界。所以，统治者要想成为“太上”，就要取信于天下，顺应自然，这就实现了“王道”。